制裁双方主权货币国际地位的差异是影响金融制裁效力的关键因素,美元是世界上最主要的结算货币和储备货币,美国限制俄罗斯跨境支付的底层基础在于美元的强势国际地位。基于美元霸权地位,Fedwire、CHIPS、SWIFT已成为美国实施制裁的主要工具。
一是涉及美元跨境支付“资金流”的Fedwire和CHIPS。美元跨境支付的清算最终要回到美国,由美国清算系统完成。CHIPS系统通过会员和代理模式形成庞大的全球美元清算网络,承担了全球绝大部分的美元跨境支付。CHIPS功能的发挥又有赖于唯一的美元最终清算系统——Fedwire系统,这两个大额支付系统实质上都受到美联储的管控,成为美国实施金融制裁的工具。
二是涉及跨境支付“信息流”的SWIFT。SWIFT理应是中立的国际机构,SWIFT董事会管控其日常运行,但董事会中的绝大部分董事席位为美西方国家所有。如果美西方达成一致,或SWIFT机构所在的欧盟达成一致,均可出台制裁相关规定,从而实现禁止俄罗斯使用SWIFT的目的。在这个过程中,美国会通过说服或施压促使美西方达成一致意见。如果美西方未达成一致,美国依然拥有对SWIFT系统的影响力。原因在于,SWIFT系统是信息传递的报文系统,仅是跨境支付清算流程中的环节之一,须与各个主权货币发行国自身的清算系统合作才能完成跨境支付清算。在合作过程中,强势货币的发行国拥有更大的话语权。具体来看,美元是强势货币,美国掌握了美元清算系统,SWIFT系统作用的发挥又有赖于美元清算系统,因此美国能够对SWIFT系统产生影响力。此外,美国还通过泛化国家安全概念,将其套用至SWIFT机构章程中与服务禁用相关的规定,最终指使SWIFT切断与被制裁国的联系。
俄罗斯银行业的大部分机构已经受到制裁,其余未受制裁的小部分机构主要是小型和非上市银行。同时,美西方还暂停向俄罗斯提供金融机构运行所需的相关金融技术服务。被制裁银行的美元、欧元、英镑代理账户被关闭,从而失去以美元、欧元、英镑付款的机会。被列入SDN名单的俄罗斯银行机构难以开展跨境支付业务。即使没有受到直接制裁的俄罗斯银行机构在试图与外国合作伙伴支付结算时仍然可能遇到困难。对俄罗斯转账的核查更加严格,以外币发送的付款需要很长时间才能处理。甚至友好国家的银行也以各种借口拒绝进行交易,因为拒绝交易比承担次级制裁风险更容易。具体制裁措施包括以下四方面。
一是由SWIFT系统实施的跨境支付制裁。2022年俄乌冲突爆发后,美西方将俄罗斯的部分银行排除在SWIFT报文系统之外,降低了它们与国外银行互动的能力,严重降低俄罗斯跨境支付的效率。不过,长远来看,美西方难以无节制地使用SWIFT制裁,因为SWIFT报文平台的价值和制裁力会随着用户数量的增加而指数级增大,同样也会因随意剔除用户随着用户数量的减少而指数级减小。
二是由国际银行卡组织实施的制裁。俄罗斯银行发行的维萨卡和万事达卡被禁止在俄罗斯境外使用,同样地,俄罗斯境外发行的维萨卡和万事达卡也被禁止在俄罗斯境内使用。俄罗斯无法从其他国家接收来自这些卡的转账,这适用于所有国家,而不仅仅是不友好的国家。美国运通、日本国际信用卡公司等也采取了暂停向俄罗斯提供支付服务的措施。
三是苹果公司、谷歌公司的Apple Pay、Google Pay新型支付工具停止向俄罗斯提供服务。同时,无法使用该支付工具也意味着无法购买该应用商店中的服务。
四是美国制裁俄罗斯虚拟货币领域,防止俄罗斯通过虚拟货币规避制裁,部分加密货币交易所也对俄罗斯用户进行限制。俄乌冲突后,OFAC将虚拟货币采矿业公司Bitriver列入了SDN清单,BTC-Alpha加密货币交易所停止了对俄罗斯用户的服务,CEX IO平台停止了对俄罗斯和白俄罗斯用户的注册,KUNA交易所关闭了俄罗斯货币的存取,Coinbase封锁了25000多个俄罗斯公民和公司的钱包。
金融制裁导致俄罗斯跨境支付结算的成本效率恶化,宏观数据也表明俄罗斯外贸和整体经济运行受到明显负面影响。但整体影响低于预期,这主要得益于俄罗斯采取多种应对措施。根据世界银行数据,俄罗斯2022年GDP增长率为-2.1%,货物和服务进口增长率为-15%,货物和服务出口增长率为-13.9%。俄罗斯受到制裁后可能存在一些难以纳入统计的非常规外贸运行方式,因此可以估计俄罗斯的实际外贸数据或比世界银行数据更乐观。在制裁期间,俄罗斯运用多种方法绕过制裁完成跨境支付结算,比如使用非美元货币、应用替代支付系统、邻国帮助资金中转过境,以及应用加密货币等......
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